关于苏州地下综合管廊确权问题的探讨
关于苏州地下综合管廊确权问题的探讨
我国幅员辽阔，但随着城市化进程的不断加快,土地资源紧张的矛盾日益突出。伴随着大城市独有的“虹吸效应”，大量人口不断涌进城市，人民群众在享受大城市所带来的便利的同时，也不断饱受拥堵之苦。人们无不意识到在城市核心区，空间就是效率，土地就是金钱，用威廉・配第的名言一言以蔽之：“土地是财富之母”。在这样的发展背景下，对土地的立体化开发，成为了城市管理者的首选方案。发达国家的土地开发经验表明，人均GDP达到1000美元后，基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力，人均GDP达到3000美元后，则进入地下空间开发利用的高潮期。因此对城市地下空间的开发利用，是一个城市生长发展的必经阶段。
随着已建城区的不断扩大，城市地下空间开发利用面临着日趋复杂和综合性的难题，对于建设者而言目前仍缺乏系统性、规范性的内容和程序要求，使得地下空间开发利用在规划建设、权属登记等方面存在制度缺陷，为投资者带来很多难题。目前苏州是国家首批城市管廊试点城市之一，根据国家试点要求，试点管廊项目将于2017年底建成并投入运营。在工程推进过程中，苏州市管廊公司面临着管廊建设用地批复难，建成管廊无法取得相应产权等困扰。2017年，在《苏州市地下综合管廊试点年度绩效评价专家反馈意见》中提到“需探索地下空间用地使用权与管廊建设运营有机结合的体制机制模式，为推进地下综合管廊产权登记、产权抵押等工作提供经验”，从这里可以看出，苏州管廊目前所面临的难题，其实也是国内专家学者希望得到解决的通病。没有产权的地下管廊，对于投资企业来说就如同无源之水，无本之木，这也将对地下市政基础设施建设吸引社会资本造成巨大的障碍。因此为破解这些难题，对地下空间用地及产权相关的政策法规研究则显得十分必要。
目前管廊建设涉及到地下空间用地、地下构筑物、管廊设施无法获得产权确权登记等问题，在其他地下工程实践中的处理方式也不明晰。而对管廊确权的研究拆分开来，即是对管廊用地与产权的研究，实质上就是对于地下空间用地权和不动产产权的研究，因此本文以这两处问题的研究与剖析，对管廊确权问题进行探讨。
一、涉及管廊的地下空间用地权确权问题
（一）用地权属性定义
建设用地使用权是指以建设为目的而使用国有或集体所有土地的权利。《物权法》第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，肯定了地下空间的建设用地使用权。
因此根据上述法律条文的叙述，我们可以得出由于地下综合管廊属于我国重点扶持项目，同时还是带有强烈准公益色彩的城市基础设施建设工程项目，根据我国《土地管理法》管廊的建设用地应由国家依法划拨，且作为城市百年大计的管廊工程，其土地使用权也无期限限制。
（二）用地权登记问题
于2011年实施的《城市地下空间开发利用管理规定》和于同年出台的《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》中都规定了地下空间建设用地使用权可进行登记，苏州的暂行办法更结合了《物权法》的精神，提出地下空间建设用地使用权可按地下、地上分层单独登记。
但在苏州管廊建设的实践中，城北路管廊、太湖新城管廊工程项目并未取得选址意见书、建设用地规划许可证以及国有土地使用权证，而澄阳路管廊项目正在办理，目前已取得选址意见书。纵观全国地下空间建设用地使用权的登记情况，苏州并非是出现此类问题的个例，由此可见地方政府对法律条文规定的有着各自不同理解，并对应着不同的执行标准。
二、涉及管廊的产权确权问题
（一）不动产产权问题分析
我们认为以公司为载体进行管廊投资建设的模式，将有效地调动民间资产进行市政基础设施建设。因此，地下综合管廊地下空间用地权及使用权，由其建设的管廊产权归属投资者所有，可参照其他一般项目单独办理产权，并允许其对该项目进行抵押或租赁。但目前为止，尚未有一部完善的法律或法规能对地下空间的所有权进行界定，并在除管廊外的其他事宜上引发了许多纠纷，如许多老百姓购买的地下车库无法取得产权，某些地下商业街内产权的无法划分等问题。
在现实中，若不对地下工程产权进行界定，则违背了《城市地下空间开发利用管理规定（2011年修正本）》中“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则。若开发的地下工程得不到产权证明，这些未经确权登记的产权不受法律保护，同时该资产也不能在市场上自由流转、交易，也不能作为资产进行抵押，这显然不利于管廊投资建设企业自身的收益与发展。
由此我们可以看出，对于苏州管廊产权的确定及登记问题亟待解决。由于管廊工程往往跨度极长，虽大部分线位在市政道路下，但仍会有部分线位涉及到其他宗地，如苏州城北路管廊元和塘顶管段穿越上部规划地块，若我们能及时有效地对管廊产权进行登记，在保护管廊所有人权益的同时，也能完全避免未来由于确权不明确而与其他地块业主产生的各种纠纷，这也能极大地鼓励社会资本进入管廊建设领域，保障城市生命线建设进入良性循环发展。
（二）管廊不动产产权登记问题
众所周知，不动产物权的设立应当依照法律规定登记，自记载于不动产登记薄时发生效力，因此科学合理的登记制度是管廊确权的重要前提。《城市地下空间开发利用管理规定》和《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》虽然对地下空间建设用地使用权以及用地规划许可证的登记都有明确的说明，但均未涉及不动产产权登记的相关内容。
《不动产登记暂行条例》中明确的十种不动产权利中，只笼统涉及到建设用地使用权，但对地下建设用地使用权并没有单独说明。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条也只涉及用地使用权首次登记的处理办法，而在第三十五条中只涉及到房屋所有权首次登记的处理办法，细则并未对地下构筑物产权登记做详细说明。苏州市于2017年6月实施的《苏州市国土资源局关于进一步规范不动产登记有关问题的通知》中只对住宅小区的地下车库、地下储藏室等不动产登记做出规定，并未对其他单建的地下不动产产权登记做出具体说明。由此可见由于前置条件的不成熟，关于地下单建构筑物的产权登记问题目前在各层面法律法规上都是不完善的，这便为管廊产权登记带来了巨大的障碍。
三、造成管廊确权难原因的推测与分析
对于管廊物权的确认，首先是用地权的确认，在此基础上再进行产权的确认，而通过前文的分析我们可以看到在造成管廊用地难以批复的种种原因中，《物权法》、《城市地下空间开发利用管理规定（2011年修正本）》等法律法规中都体现出了最基本的指导性意见，而各城市地区并不积极响应的态度，让我们不禁推测到其实还有更直接、更直白的因素制约着城市管理者们不愿意为管廊这类单建地下空间建设用地买单，那就是建设用地指标的供应不足。
根据江苏省土地利用总体规划，到2020年建设用地总规模控制需在206.15万公顷的范围内，而基本农田面积必须需保证421.53万公顷不减少。江苏省人多地少，随着开放型经济的迅速发展，外来人口的不断增加，为确保耕地面积不受侵犯，城市土地资源配置压力巨大，建设用地供需矛盾凸显。目前江苏的国土开发强度为20.99%，为全国第一，江苏省用地形势极为严峻。长时间以来，苏南的用地指标主要是从苏北调取，仅以盐城市为例，2001年以来盐城市已向苏南调剂约50万亩用地指标。
经济发达地区用地指标的不足已不是秘密，为缓解这一难题，全国各省目前采取的方式是建设用地增减挂钩结余指标流转交易。通过将农村闲置、零散的土地重新整合，建新拆旧，土地复垦等措施，将节约出来的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用。据中国国土资源报消息报道，2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元。
苏州为缓解建设用地指标不足的局面，通过江苏省土地指标流转网络平台对建设用地增减挂钩结余指标进行竞拍，如2017年9月30日苏州所辖太仓市通过省土地指标流转网络平台徐州与苏州专场，成功竞得650亩增减挂钩结余指标，流转价格为66.2万元/亩。因此对于城市管理者来说，建设用地土地指标都是真金白银购得，对于仍属新兴事物的城市管廊，特别是对于目前正在进行管廊试点建设的城市来说，其主要焦点仍在工程建设上，其地指标问题尚未到达不得不解决的地步，因此管廊用地难的症结所在，则一目了然。
四、建议
（一）成立管廊确权研究小组
建议成立管廊确权研究小组，在苏州现有的法律框架下，探索取得用地及产权的切实可行的操作模式。可学习国务院发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》精神，并考察其他城市关于地铁、隧道等其他地下空间用地的解决方案，结合苏州实际情况，解决管廊确权问题。
（二）健全城市地下空间土地储备制度
根据物权法的立法精神，建设用地可分层管理。国土管理部门应在空间上强化土地储备概念，既应保证地面二维土地储备的供应规模，又应进一步向下拓展，开发地下空间的土地储备规模，实现由“平面”向“空间”的土地储备转型。这一方面加强了政府对辖区土地的管控，一方面也可用更精细化、科学化的手段去规划城市立体三维的发展，合理统筹安排空间，避免城市土地浪费，提高土地利用率。
（三）创新土地供应模式
根据《物权法》建设用地使用权分层设立的原则，或可单独增加对城市地下空间用地指标的特殊供应，并建议前期建设用地按照先期规划进行预供地，待管廊建成后，按照实际测绘成果来确定最终供地面积指标。对已建成管廊，严格按照公平原则和时序原则，在不损害现有地面用益物权人合法权益的前提下，对建设用地供地指标进行测绘。
（四）实现地下空间用地审批全覆盖
目前苏州管廊工程无需进行用地审批流程，建议将管廊选址意见书、建设用地规划许可证以及国有土地使用权证纳入正常审批流程中，在审批的过程中，也是对地下构筑物数据全面采集的过程，这也符合建设智慧城市的理念。各部门若支持管廊办证，则可全面保障管廊地下用地权益，将大大利于管廊建设长期持续地健康发展。
（五）完善地下不动产产权登记程序
完善包括管廊在内的地下不动产产权登记手续，对地下构筑物进行测绘和登记。且应充分考虑到地下构筑物的隐蔽性，在水平方测绘的基础上，对其空间体积也要进行测量，在登记时需注明空间的边界范围，并考虑设定统一固定的参考点作为整个城市或这一区域的相对基准点。
随着已建城区的不断扩大，城市地下空间开发利用面临着日趋复杂和综合性的难题，对于建设者而言目前仍缺乏系统性、规范性的内容和程序要求，使得地下空间开发利用在规划建设、权属登记等方面存在制度缺陷，为投资者带来很多难题。目前苏州是国家首批城市管廊试点城市之一，根据国家试点要求，试点管廊项目将于2017年底建成并投入运营。在工程推进过程中，苏州市管廊公司面临着管廊建设用地批复难，建成管廊无法取得相应产权等困扰。2017年，在《苏州市地下综合管廊试点年度绩效评价专家反馈意见》中提到“需探索地下空间用地使用权与管廊建设运营有机结合的体制机制模式，为推进地下综合管廊产权登记、产权抵押等工作提供经验”，从这里可以看出，苏州管廊目前所面临的难题，其实也是国内专家学者希望得到解决的通病。没有产权的地下管廊，对于投资企业来说就如同无源之水，无本之木，这也将对地下市政基础设施建设吸引社会资本造成巨大的障碍。因此为破解这些难题，对地下空间用地及产权相关的政策法规研究则显得十分必要。
目前管廊建设涉及到地下空间用地、地下构筑物、管廊设施无法获得产权确权登记等问题，在其他地下工程实践中的处理方式也不明晰。而对管廊确权的研究拆分开来，即是对管廊用地与产权的研究，实质上就是对于地下空间用地权和不动产产权的研究，因此本文以这两处问题的研究与剖析，对管廊确权问题进行探讨。
一、涉及管廊的地下空间用地权确权问题
（一）用地权属性定义
建设用地使用权是指以建设为目的而使用国有或集体所有土地的权利。《物权法》第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，肯定了地下空间的建设用地使用权。
因此根据上述法律条文的叙述，我们可以得出由于地下综合管廊属于我国重点扶持项目，同时还是带有强烈准公益色彩的城市基础设施建设工程项目，根据我国《土地管理法》管廊的建设用地应由国家依法划拨，且作为城市百年大计的管廊工程，其土地使用权也无期限限制。
（二）用地权登记问题
于2011年实施的《城市地下空间开发利用管理规定》和于同年出台的《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》中都规定了地下空间建设用地使用权可进行登记，苏州的暂行办法更结合了《物权法》的精神，提出地下空间建设用地使用权可按地下、地上分层单独登记。
但在苏州管廊建设的实践中，城北路管廊、太湖新城管廊工程项目并未取得选址意见书、建设用地规划许可证以及国有土地使用权证，而澄阳路管廊项目正在办理，目前已取得选址意见书。纵观全国地下空间建设用地使用权的登记情况，苏州并非是出现此类问题的个例，由此可见地方政府对法律条文规定的有着各自不同理解，并对应着不同的执行标准。
二、涉及管廊的产权确权问题
（一）不动产产权问题分析
我们认为以公司为载体进行管廊投资建设的模式，将有效地调动民间资产进行市政基础设施建设。因此，地下综合管廊地下空间用地权及使用权，由其建设的管廊产权归属投资者所有，可参照其他一般项目单独办理产权，并允许其对该项目进行抵押或租赁。但目前为止，尚未有一部完善的法律或法规能对地下空间的所有权进行界定，并在除管廊外的其他事宜上引发了许多纠纷，如许多老百姓购买的地下车库无法取得产权，某些地下商业街内产权的无法划分等问题。
在现实中，若不对地下工程产权进行界定，则违背了《城市地下空间开发利用管理规定（2011年修正本）》中“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则。若开发的地下工程得不到产权证明，这些未经确权登记的产权不受法律保护，同时该资产也不能在市场上自由流转、交易，也不能作为资产进行抵押，这显然不利于管廊投资建设企业自身的收益与发展。
由此我们可以看出，对于苏州管廊产权的确定及登记问题亟待解决。由于管廊工程往往跨度极长，虽大部分线位在市政道路下，但仍会有部分线位涉及到其他宗地，如苏州城北路管廊元和塘顶管段穿越上部规划地块，若我们能及时有效地对管廊产权进行登记，在保护管廊所有人权益的同时，也能完全避免未来由于确权不明确而与其他地块业主产生的各种纠纷，这也能极大地鼓励社会资本进入管廊建设领域，保障城市生命线建设进入良性循环发展。
（二）管廊不动产产权登记问题
众所周知，不动产物权的设立应当依照法律规定登记，自记载于不动产登记薄时发生效力，因此科学合理的登记制度是管廊确权的重要前提。《城市地下空间开发利用管理规定》和《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》虽然对地下空间建设用地使用权以及用地规划许可证的登记都有明确的说明，但均未涉及不动产产权登记的相关内容。
《不动产登记暂行条例》中明确的十种不动产权利中，只笼统涉及到建设用地使用权，但对地下建设用地使用权并没有单独说明。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条也只涉及用地使用权首次登记的处理办法，而在第三十五条中只涉及到房屋所有权首次登记的处理办法，细则并未对地下构筑物产权登记做详细说明。苏州市于2017年6月实施的《苏州市国土资源局关于进一步规范不动产登记有关问题的通知》中只对住宅小区的地下车库、地下储藏室等不动产登记做出规定，并未对其他单建的地下不动产产权登记做出具体说明。由此可见由于前置条件的不成熟，关于地下单建构筑物的产权登记问题目前在各层面法律法规上都是不完善的，这便为管廊产权登记带来了巨大的障碍。
三、造成管廊确权难原因的推测与分析
对于管廊物权的确认，首先是用地权的确认，在此基础上再进行产权的确认，而通过前文的分析我们可以看到在造成管廊用地难以批复的种种原因中，《物权法》、《城市地下空间开发利用管理规定（2011年修正本）》等法律法规中都体现出了最基本的指导性意见，而各城市地区并不积极响应的态度，让我们不禁推测到其实还有更直接、更直白的因素制约着城市管理者们不愿意为管廊这类单建地下空间建设用地买单，那就是建设用地指标的供应不足。
根据江苏省土地利用总体规划，到2020年建设用地总规模控制需在206.15万公顷的范围内，而基本农田面积必须需保证421.53万公顷不减少。江苏省人多地少，随着开放型经济的迅速发展，外来人口的不断增加，为确保耕地面积不受侵犯，城市土地资源配置压力巨大，建设用地供需矛盾凸显。目前江苏的国土开发强度为20.99%，为全国第一，江苏省用地形势极为严峻。长时间以来，苏南的用地指标主要是从苏北调取，仅以盐城市为例，2001年以来盐城市已向苏南调剂约50万亩用地指标。
经济发达地区用地指标的不足已不是秘密，为缓解这一难题，全国各省目前采取的方式是建设用地增减挂钩结余指标流转交易。通过将农村闲置、零散的土地重新整合，建新拆旧，土地复垦等措施，将节约出来的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用。据中国国土资源报消息报道，2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元。
苏州为缓解建设用地指标不足的局面，通过江苏省土地指标流转网络平台对建设用地增减挂钩结余指标进行竞拍，如2017年9月30日苏州所辖太仓市通过省土地指标流转网络平台徐州与苏州专场，成功竞得650亩增减挂钩结余指标，流转价格为66.2万元/亩。因此对于城市管理者来说，建设用地土地指标都是真金白银购得，对于仍属新兴事物的城市管廊，特别是对于目前正在进行管廊试点建设的城市来说，其主要焦点仍在工程建设上，其地指标问题尚未到达不得不解决的地步，因此管廊用地难的症结所在，则一目了然。
四、建议
（一）成立管廊确权研究小组
建议成立管廊确权研究小组，在苏州现有的法律框架下，探索取得用地及产权的切实可行的操作模式。可学习国务院发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》精神，并考察其他城市关于地铁、隧道等其他地下空间用地的解决方案，结合苏州实际情况，解决管廊确权问题。
（二）健全城市地下空间土地储备制度
根据物权法的立法精神，建设用地可分层管理。国土管理部门应在空间上强化土地储备概念，既应保证地面二维土地储备的供应规模，又应进一步向下拓展，开发地下空间的土地储备规模，实现由“平面”向“空间”的土地储备转型。这一方面加强了政府对辖区土地的管控，一方面也可用更精细化、科学化的手段去规划城市立体三维的发展，合理统筹安排空间，避免城市土地浪费，提高土地利用率。
（三）创新土地供应模式
根据《物权法》建设用地使用权分层设立的原则，或可单独增加对城市地下空间用地指标的特殊供应，并建议前期建设用地按照先期规划进行预供地，待管廊建成后，按照实际测绘成果来确定最终供地面积指标。对已建成管廊，严格按照公平原则和时序原则，在不损害现有地面用益物权人合法权益的前提下，对建设用地供地指标进行测绘。
（四）实现地下空间用地审批全覆盖
目前苏州管廊工程无需进行用地审批流程，建议将管廊选址意见书、建设用地规划许可证以及国有土地使用权证纳入正常审批流程中，在审批的过程中，也是对地下构筑物数据全面采集的过程，这也符合建设智慧城市的理念。各部门若支持管廊办证，则可全面保障管廊地下用地权益，将大大利于管廊建设长期持续地健康发展。
（五）完善地下不动产产权登记程序
完善包括管廊在内的地下不动产产权登记手续，对地下构筑物进行测绘和登记。且应充分考虑到地下构筑物的隐蔽性，在水平方测绘的基础上，对其空间体积也要进行测量，在登记时需注明空间的边界范围，并考虑设定统一固定的参考点作为整个城市或这一区域的相对基准点。